TCU Veda Exigência de Planilha de Custos com Lógica Celetista em Contratações Sem Dedicação Exclusiva

A gestão de licitações públicas no Brasil passa por constante evolução jurisprudencial. Recentemente, o Tribunal de Contas da União (TCU) proferiu decisão de grande relevância para órgãos públicos, fornecedores e profissionais envolvidos em contratações de serviços de tecnologia da informação (TIC). O Acórdão nº 535/2026, julgado em 11 de março de 2026, estabeleceu vedação importante: a impossibilidade de exigir preenchimento obrigatório de planilhas de custos estruturadas conforme a lógica celetista em contratações sem dedicação exclusiva de mão de obra.

Esta decisão representa um marco na interpretação da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) e reforça princípios fundamentais como competitividade, economicidade e autonomia empresarial. Para gestores públicos, fornecedores e consultores de licitações, compreender as implicações dessa vedação é essencial para adequar processos licitatórios e evitar questionamentos no TCU.

A questão central que motivou a decisão foi um pregão para contratação de serviços de TIC que exigia o preenchimento de planilha de custos com campos típicos de vínculos trabalhistas celetistas: salários mínimos por perfil, encargos trabalhistas, férias, décimo terceiro salário e demais provisões previstas na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Contudo, o objeto licitado era explicitamente qualificado como serviço sem dedicação exclusiva de mão de obra, gerando contradição fundamental no edital.

O Problema: Incompatibilidade Entre Objeto e Exigências Editalícias

O relator do caso, Ministro Jorge Oliveira, identificou claramente a irregularidade: quando um edital qualifica a contratação como serviço sem dedicação exclusiva, não há justificativa legal ou lógica para impor estruturas de custos típicas de vínculos celetistas. Essa exigência gera impactos diretos na competitividade do certame.

A incompatibilidade ocorre porque:

• Contratações sem dedicação exclusiva permitem que profissionais trabalhem para múltiplos clientes simultaneamente, sem vínculo trabalhista exclusivo
• Nesse modelo, a forma de vinculação dos profissionais (CLT, PJ, autônomo, cooperativado) é decisão da empresa contratada, não da Administração Pública
• Exigir planilha celetista força empresas que operam com modelos distintos (como Pessoas Jurídicas) a adotar estruturas remuneratórias que não se coadunam com seu regime jurídico
• Essa imposição viola a autonomia empresarial da contratada e compromete a competitividade

O TCU reconheceu que exigências de planilha estruturada conforme CLT somente se harmonizam com contratações em que há efetiva dedicação exclusiva de mão de obra. Nesses casos, a Administração assume responsabilidade trabalhista mais intensa e justifica maior ingerência nos meios de produção do contratado.

Porém, em contratações sem dedicação exclusiva, a situação é radicalmente diferente. A planilha de custos serve exclusivamente para avaliação econômico-financeira, não para impor modelos remuneratórios específicos. Empresas que operam com profissionais autônomos ou PJ possuem estruturas de custos fundamentalmente diferentes das empresas que mantêm funcionários celetistas.

A Vedação do TCU: Duas Irregularidades Identificadas

O Plenário do TCU identificou duas irregularidades específicas no edital questionado, ambas apontando violação aos princípios da competitividade e economicidade:

Primeira Irregularidade: Planilha de Custos com Parâmetros Celetistas

A exigência de preenchimento obrigatório da planilha de custos com observância de parâmetros típicos de vínculos celetistas foi declarada irregular. O TCU enfatizou que essa exigência:

• Não se coaduna com contratações de serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra
• Constitui afronta à competitividade do certame, pois desestimula participação de empresas com modelos operacionais distintos
• Viola a autonomia empresarial das licitantes, impedindo que estruturem custos conforme sua realidade operacional
• Impõe estruturas remuneratórias que não se alinham com regimes jurídicos específicos (como PJ)

Segunda Irregularidade: Conversão de Referências de Mercado em Pisos Salariais Obrigatórios

O segundo ponto da decisão aborda a utilização de valores referenciais de mercado como pisos remuneratórios mínimos com efeitos desclassificatórios. O TCU não vedou o uso de referências de mercado como subsídio técnico, mas condenou sua conversão em pisos mínimos absolutos.

A irregularidade específica foi a inclusão de exigência de observância obrigatória das remunerações constantes da Portaria SGD/MGI 750/2023 (atualizada pela Portaria SGD/MGI 6.040/2025) como base mínima aceitável para fins de exequibilidade, com efeitos desclassificatórios. Essa conversão de parâmetro referencial em piso salarial obrigatório:

• Compromete o princípio da competitividade, pois restringe artificialmente o universo de licitantes viáveis
• Afeta a economicidade, impedindo que a Administração aproveite propostas economicamente mais vantajosas
• Transforma recomendações técnicas em exigências rígidas, sem flexibilidade necessária

Implicações Práticas para Gestores Públicos e Fornecedores

A decisão do TCU gera impactos significativos na prática de compras governamentais:

Para Órgãos Públicos e Gestores de Licitações:

Editais para contratação de serviços sem dedicação exclusiva devem ser reformulados para eliminar exigências de planilhas estruturadas conforme CLT. Ao invés disso, recomenda-se:

• Permitir que licitantes apresentem estruturas de custos compatíveis com seus modelos operacionais
• Utilizar referências de mercado como subsídio técnico informativo, não como piso obrigatório
• Avaliar propostas conforme sua viabilidade técnica e econômica, sem imposições rígidas sobre forma de vinculação de profissionais
• Estruturar Termos de Referência (TR) que reflitam claramente a natureza do serviço: se há ou não dedicação exclusiva
• Revisar editais em fase de preparação para evitar questionamentos no TCU

Para Fornecedores e Empresas Licitantes:

A decisão fortalece a posição de empresas que operam com modelos alternativos:

• Empresas que utilizam profissionais PJ, autônomos ou cooperativados podem questionar exigências de planilhas celetistas
• Propostas estruturadas conforme realidade operacional da empresa agora possuem proteção jurisprudencial
• Aumenta-se a possibilidade de impugnação de editais que violem essa vedação, antes da realização do certame
• Fornecedores devem documentar suas estruturas de custos reais para justificar propostas que divergem de parâmetros celetistas

Alinhamento com a Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021)

A decisão do TCU se alinha perfeitamente com os princípios fundamentais da Lei 14.133/2021. A nova legislação enfatiza:

• Competitividade: deve-se maximizar o número de licitantes aptos a participar do certame
• Economicidade: a Administração deve buscar a melhor relação custo-benefício, não necessariamente o menor preço
• Proporcionalidade: exigências editalícias devem ser proporcionais ao objeto licitado
• Eficiência: processos devem ser estruturados para alcançar resultados efetivos

Ao vedar planilhas celetistas em contratações sem dedicação exclusiva, o TCU reforça que exigências editalícias devem ser proporcionais à natureza do objeto. Se o serviço não exige dedicação exclusiva, não há justificativa para impor estruturas de custos típicas de vínculos exclusivos.

Essa interpretação também se alinha com a jurisprudência consolidada do TCU sobre discricionariedade administrativa: embora a Administração possua liberdade para estruturar licitações, essa liberdade não é ilimitada e deve respeitar princípios constitucionais e legais.

Recomendações Práticas para Adequação de Editais

Para adequar-se à decisão do TCU, recomenda-se:

1. Revisar Termos de Referência: confirme se a contratação é realmente sem dedicação exclusiva; se for, elimine qualquer exigência de planilha celetista
2. Flexibilizar Estruturas de Custos: permita que licitantes apresentem custos compatíveis com seus modelos operacionais (CLT, PJ, autônomo, etc.)
3. Usar Referências de Mercado Adequadamente: se utilizar Portarias como a SGD/MGI 750/2023, deixe claro que são subsídios informativos, não pisos obrigatórios
4. Documentar Justificativas: se houver exigências específicas, documente sua proporcionalidade e necessidade
5. Consultar Jurisprudência: antes de finalizar editais, consulte decisões recentes do TCU sobre tema similar
6. Treinar Equipes: equipes de compras devem compreender a distinção entre contratações com e sem dedicação exclusiva

Conclusão: Proteção à Competitividade e Autonomia Empresarial

A decisão do TCU no Acórdão nº 535/2026 representa importante proteção aos princípios fundamentais das licitações públicas brasileiras. Ao vedar exigências de planilhas celetistas em contratações sem dedicação exclusiva, o Tribunal reafirma que:

A competitividade é maximizada quando editais permitem participação ampla de fornecedores com modelos operacionais diversos. A economicidade é alcançada quando a Administração avalia propostas conforme sua viabilidade real, não conforme estruturas impostas artificialmente.

Para gestores públicos, a recomendação é clara: reformule editais para eliminar incompatibilidades entre o objeto licitado e as exigências editalícias. Para fornecedores, a decisão oferece proteção jurisprudencial contra exigências desproporcionais.

Essa jurisprudência tende a se consolidar e influenciar futuras decisões do TCU e demais órgãos de controle. Portanto, adequar-se proativamente a esses critérios é estratégia prudente para todos os envolvidos em compras governamentais.