TCU: Edital sem Definição de Preços Unitários Relevantes é Irregular
Introdução: Uma Falha Crítica na Fase de Planejamento de Licitações
A gestão de licitações públicas de obras e serviços de engenharia exige rigor técnico e clareza processual desde a fase de planejamento. Uma recente decisão do Tribunal de Contas da União (TCU) evidencia um problema recorrente que afeta a qualidade dos editais: a ausência de definição clara sobre quais serão os preços unitários relevantes para avaliação de exequibilidade das propostas.
O Acórdão nº 2.357/2026 da 1ª Câmara do TCU, relatado pelo Ministro Bruno Dantas, trouxe à tona uma questão fundamental para a administração pública: como garantir que a análise de inexequibilidade seja objetiva, eficiente e conforme a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações)?
Esta decisão não é apenas um precedente jurisprudencial isolado. Ela representa uma orientação estratégica para órgãos públicos, gestores de licitações e fornecedores sobre a importância do planejamento adequado em certames de engenharia. A falha identificada gerou engessamento do processo licitatório, prolongamento excessivo da fase de julgamento e altos custos de transação para todos os envolvidos.
Neste artigo, analisaremos os detalhes dessa decisão, seus impactos práticos e as medidas preventivas que órgãos públicos devem adotar para evitar irregularidades similares.
O Problema Identificado: Omissão na Definição de Preços Unitários Relevantes
A licitação analisada pelo TCU apresentava uma falha estrutural na sua fase de planejamento. O edital foi omisso ao não estabelecer quais seriam os preços unitários relevantes, limitando-se apenas a fixar uma regra geral: propostas inferiores a 75% do valor orçado seriam consideradas inexequíveis.
À primeira vista, essa abordagem pode parecer simples e objetiva. Contudo, o TCU identificou que essa generalização criou um problema significativo: os condutores do certame avaliaram de forma linear e rígida todos os itens da planilha de custos, aplicando mecanicamente o critério de 75% sem considerar as especificidades técnicas e econômicas de cada serviço.
O pregoeiro, vinculado estritamente ao que estava posto no edital, não tinha discricionariedade para diferenciar itens críticos (como estrutura, fundações, impermeabilização) de itens secundários (como pintura, acabamentos). Essa rigidez processual transformou o julgamento em um exercício mecânico, contrário aos princípios de eficiência e proporcionalidade que devem nortear as licitações públicas.
O relator ressaltou um dilema importante: se o pregoeiro optasse por definir, por conta própria durante o julgamento, quais itens eram relevantes, introduziria um elevado nível de subjetividade em uma fase na qual deve imperar a análise objetiva e impessoal. Isso demonstra que a solução não era deixar o julgador decidir arbitrariamente, mas sim exigir que o órgão licitante defina previamente e com clareza essa metodologia no edital.
O Fundamento Legal: Artigo 59, § 3º da Lei 14.133/2021
A Lei 14.133/2021 trouxe avanços significativos na regulação de licitações públicas, incluindo disposições específicas sobre a avaliação de exequibilidade em obras e serviços de engenharia. O artigo 59, § 3º estabelece que:
"Para serviços de engenharia, a avaliação de exequibilidade deve considerar o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, devendo o critério de aceitabilidade ser fixado no edital."
Essa disposição é clara: não basta apenas estabelecer um critério genérico de aceitabilidade. A administração pública deve identificar e definir quais são os preços unitários relevantes para cada licitação específica, considerando as características técnicas do projeto, os riscos envolvidos e a natureza dos serviços contratados.
O TCU interpretou que essa exigência legal não é meramente formal, mas substancial. Ela visa garantir que:
- A análise seja objetiva e impessoal: Critérios pré-definidos eliminam margem para decisões arbitrárias ou discriminatórias
- Os licitantes tenham segurança jurídica: Conhecem antecipadamente quais itens serão analisados com maior rigor
- A eficiência processual seja preservada: Julgamentos objetivos são mais rápidos e geram menos questionamentos
- A qualidade técnica seja assegurada: Itens críticos recebem atenção diferenciada na avaliação de viabilidade
Consequências da Falha: Engessamento e Ineficiência Processual
A omissão na definição de preços unitários relevantes não é um vício meramente técnico ou administrativo. Ela gerou consequências práticas graves que o TCU sintetizou como "engessamento do processo licitatório" e "afronta ao princípio da eficiência".
Quando o edital não define claramente quais preços são relevantes, o julgamento torna-se rígido e mecanicista. O pregoeiro fica preso a aplicar regras gerais sem possibilidade de análise contextualizada. Isso resulta em:
- Prolongamento excessivo da fase de julgamento: Recursos e contestações surgem porque os critérios não são suficientemente claros
- Altos custos de transação: Licitantes precisam de assessoria jurídica para interpretar regras ambíguas; órgãos enfrentam processos administrativos e judiciais
- Desestímulo à participação: Fornecedores evitam licitações com critérios nebulosos, reduzindo a competição
- Risco de impugnações: Decisões rígidas e sem fundamentação técnica clara são mais vulneráveis a questionamentos
O princípio da eficiência, consagrado no artigo 37 da Constituição Federal, exige que a administração pública busque resultados com o mínimo de desperdício de recursos, tempo e energia. Uma licitação que se prolonga desnecessariamente, que gera custos excessivos de transação e que não permite análise técnica adequada viola frontalmente esse princípio.
Jurisprudência do TCU e Orientações Práticas para Órgãos Públicos
O TCU sintetizou sua decisão em um enunciado constante no Boletim de Jurisprudência nº 586/2026:
"Nas licitações de obras e serviços de engenharia, a ausência, no edital, da forma de análise e julgamento dos preços ofertados para fins de avaliação de inexequibilidade, especialmente quanto à definição dos preços unitários relevantes, afronta o art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021 e o princípio da eficiência."
Essa jurisprudência estabelece um padrão claro que órgãos públicos devem observar. Para evitar irregularidades similares, as administrações devem adotar as seguintes medidas:
- Análise técnica prévia: Antes de elaborar o edital, a equipe de planejamento deve identificar quais itens da planilha de custos são críticos para a execução do projeto
- Definição explícita no edital: Listar nominalmente os preços unitários relevantes, justificando a escolha com base em critérios técnicos e econômicos
- Metodologia transparente: Explicar como cada preço unitário será analisado e qual será o critério de aceitabilidade específico para cada um
- Diferenciação entre itens: Reconhecer que nem todos os itens têm o mesmo impacto na viabilidade técnica e econômica do projeto
- Documentação robusta: Manter registros que demonstrem o raciocínio técnico por trás das escolhas realizadas
Órgãos públicos também devem investir em capacitação de equipes de planejamento e pregoeiros. A compreensão adequada da Lei 14.133/2021 e da jurisprudência do TCU é fundamental para evitar falhas que comprometam a qualidade dos certames.
Impacto para Fornecedores e Licitantes
Essa decisão do TCU também tem implicações importantes para fornecedores e licitantes. A exigência de que editais definam claramente os preços unitários relevantes oferece maior segurança jurídica e previsibilidade.
Fornecedores podem:
- Entender com precisão quais itens receberão análise mais rigorosa de exequibilidade
- Formular propostas mais competitivas, focando esforços nos itens que realmente importam
- Questionar com fundamentação técnica decisões de desclassificação que pareçam arbitrárias
- Confiar que a licitação seguirá critérios objetivos e predeterminados
Além disso, a jurisprudência do TCU reduz o risco de que uma licitação seja anulada por vício processual, protegendo investimentos que fornecedores fizeram na preparação de propostas.
Conclusão: Planejamento Rigoroso como Chave para Licitações de Qualidade
A decisão do TCU no Acórdão nº 2.357/2026 reforça uma lição essencial: o planejamento rigoroso é a base de licitações públicas de qualidade. Não basta estabelecer regras genéricas de aceitabilidade; é necessário que órgãos públicos dediquem tempo e recursos para definir, de forma clara e objetiva, como cada aspecto da proposta será avaliado.
No caso específico de obras e serviços de engenharia, a identificação e definição dos preços unitários relevantes não é um detalhe técnico menor. É um requisito legal previsto no artigo 59, § 3º da Lei 14.133/2021 e um imperativo de eficiência que garante que recursos públicos sejam gastos adequadamente.
Órgãos públicos que implementarem as orientações do TCU colherão benefícios imediatos: licitações mais ágeis, com menor risco de impugnações, maior participação de fornecedores e melhor qualidade nas contratações. Fornecedores, por sua vez, terão maior segurança jurídica e poderão formular propostas mais competitivas.
A recomendação final é clara: invista no planejamento, defina critérios com precisão e transparência, e colha os frutos de licitações públicas eficientes, objetivas e de qualidade.
