Introdução: Uma Exigência Ilegal que Custou R$ 3 Milhões aos Cofres Públicos
Imagine uma licitação em que a melhor proposta — mais de R$ 13 milhões — é desclassificada por um requisito que simplesmente não tem amparo legal. É exatamente isso que aconteceu em um pregão eletrônico conduzido por uma universidade federal brasileira, e o caso chegou ao Tribunal de Contas da União (TCU), que proferiu uma decisão com impacto direto em toda a Administração Pública.
O TCU, por meio do Acórdão nº 1.802/2026, julgado pelo Plenário em 08 de julho de 2026, sob relatoria do Ministro Odair Cunha, firmou entendimento definitivo: a exigência de comprovação do cumprimento da cota legal de aprendizes como requisito de habilitação em licitações carece de respaldo legal e viola a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações).
A decisão foi sintetizada no Boletim de Jurisprudência nº 593 do TCU e representa um marco importante para gestores públicos, pregoeiros, assessores jurídicos e empresas que participam de processos licitatórios. Entender essa distinção — entre requisito de habilitação e cláusula de execução contratual — pode evitar erros gravíssimos, tanto para quem elabora editais quanto para quem participa de certames.
Neste artigo, explicamos o que diz a lei, o que o TCU decidiu, quais os impactos práticos e o que muda na elaboração de editais e contratos públicos a partir desse precedente.
O Que Diz a Lei 14.133/2021 Sobre Habilitação
A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) trouxe um rol taxativo de documentos e condições que podem ser exigidos na fase de habilitação. O artigo 63, inciso IV, é central para esse debate: ele restringe a exigência formal de reserva de vagas exclusivamente a pessoas com deficiência e a reabilitados da Previdência Social, nos termos do art. 93 da Lei nº 8.213/1991.
Em outras palavras, a lei é clara ao delimitar quais obrigações trabalhistas e sociais podem ser cobradas como condição de participação em licitação. A cota de aprendizes — regulada pela Lei nº 10.097/2000 e pelo Decreto nº 9.579/2018 — não está incluída nesse rol.
Os principais pontos do arcabouço legal envolvido são:
- Art. 63, IV, da Lei 14.133/2021: define os documentos de habilitação relativos à reserva de vagas, limitando-os a PcD e reabilitados;
- Art. 93 da Lei 8.213/1991: estabelece a obrigação de contratação de PcD e reabilitados por empresas com 100 ou mais empregados;
- Art. 92, XVII, da Lei 14.133/2021: determina que o contrato deve conter cláusula sobre o cumprimento de reservas legais de vagas;
- Art. 116 da Lei 14.133/2021: trata da fiscalização da execução contratual;
- Art. 137, IX, da Lei 14.133/2021: prevê a extinção do contrato em caso de descumprimento de obrigações legais pelo contratado.
Portanto, o legislador foi preciso: a cota de aprendizes é uma obrigação de execução, não uma condição de participação. Confundir essas duas categorias é um erro técnico-jurídico com consequências graves para o processo licitatório e para o erário.
O Caso Concreto: Inabilitação Ilegal e Prejuízo Milionário
No caso analisado pelo TCU, uma universidade federal incluiu no edital de pregão eletrônico a exigência de que os licitantes comprovassem, já na fase de habilitação, o cumprimento da cota legal de aprendizes prevista na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
A consequência foi desastrosa do ponto de vista da economicidade:
- A licitante que apresentou a melhor proposta — no valor de R$ 13.067.583,66 — foi inabilitada por não comprovar o cumprimento da cota de aprendizes;
- O contrato foi firmado com outra empresa, por um valor aproximadamente 18% mais elevado;
- O custo adicional estimado foi de cerca de R$ 3 milhões ao longo de dois anos de contrato.
Diante desse cenário, o TCU reconheceu a ilegalidade da exigência, mas ponderou que a anulação imediata do contrato não atenderia ao interesse público, considerando:
- Os riscos de descontinuidade dos serviços prestados;
- Os custos rescisórios envolvidos;
- A necessidade de uma eventual contratação emergencial.
Por isso, o Tribunal optou por preservar o ajuste em caráter transitório, determinando ao órgão que se abstivesse de prorrogar o contrato e que promovesse nova licitação para sua substituição. Trata-se de uma solução que equilibra legalidade e continuidade do serviço público — princípio consagrado na jurisprudência do TCU.
Cota de Aprendizes: Habilitação ou Execução Contratual?
Essa é a pergunta central que o Acórdão nº 1.802/2026 responde com clareza. A distinção é fundamental para pregoeiros, comissões de licitação e assessorias jurídicas:
Na fase de habilitação, o objetivo é verificar se o licitante possui as condições mínimas para contratar com a Administração Pública: regularidade jurídica, fiscal, trabalhista, econômico-financeira e técnica. A lei é taxativa quanto ao que pode ser exigido nessa fase.
Na execução contratual, o foco muda: a Administração deve fiscalizar se o contratado está cumprindo todas as obrigações legais durante a prestação dos serviços, incluindo as normas trabalhistas, previdenciárias e sociais.
Segundo o TCU, a cota de aprendizes se enquadra na segunda categoria. Isso significa que:
- O edital não pode exigir comprovação da cota de aprendizes na habilitação;
- O contrato deve conter cláusula expressa determinando o cumprimento da legislação de aprendizagem (art. 92, XVII, da Lei 14.133/2021);
- A fiscalização do cumprimento dessa obrigação deve ser feita rotineiramente ao longo da prestação dos serviços;
- O descumprimento pode ensejar a extinção do contrato, nos termos do art. 137, IX, da Lei 14.133/2021.
Essa lógica já era aplicada antes mesmo da Nova Lei de Licitações, conforme jurisprudência consolidada do TCU. O Acórdão 1.802/2026 reforça e atualiza esse entendimento para o novo marco legal.
Impactos Práticos para Gestores Públicos e Empresas Licitantes
A decisão do TCU tem reflexos imediatos e práticos para todos os atores envolvidos em licitações públicas. Veja os principais pontos de atenção:
Para gestores públicos e pregoeiros:
- Revisar editais em elaboração para verificar se há exigências de habilitação sem respaldo no art. 63 da Lei 14.133/2021;
- Não incluir a comprovação de cota de aprendizes como requisito de habilitação, sob pena de nulidade do certame;
- Incluir cláusula contratual expressa sobre o cumprimento da legislação de aprendizagem;
- Estruturar a fiscalização contratual para monitorar o cumprimento dessa obrigação ao longo do contrato;
- Lembrar que exigências ilegais podem gerar responsabilização dos agentes públicos envolvidos.
Para empresas e fornecedores:
- Caso se deparem com edital que exija comprovação de cota de aprendizes na habilitação, têm fundamento legal e jurisprudencial para impugnar o edital;
- A impugnação deve citar o art. 63, IV, da Lei 14.133/2021 e o Acórdão nº 1.802/2026 do TCU;
- Se inabilitadas por esse motivo, podem recorrer administrativamente e, se necessário, representar ao TCU ou ao órgão de controle competente;
- Durante a execução contratual, devem estar atentas ao cumprimento da cota de aprendizes, pois o descumprimento pode levar à extinção do contrato.
Conclusão: Legalidade, Economicidade e Boa Gestão Pública
O Acórdão nº 1.802/2026 do TCU é um lembrete poderoso de que exigências ilegais em editais de licitação têm um custo real para a sociedade. Neste caso, o custo foi de aproximadamente R$ 3 milhões em recursos públicos desperdiçados — recursos que poderiam ter sido aplicados em educação, saúde ou infraestrutura.
A mensagem do TCU é clara: a cota de aprendizes é uma obrigação contratual, não um requisito de habilitação. Gestores públicos devem elaborar editais estritamente dentro dos limites legais, e a fiscalização da execução contratual é o momento correto para verificar o cumprimento das obrigações trabalhistas e sociais.
Para as empresas licitantes, o precedente abre caminho para questionar editais que contenham exigências similares sem respaldo legal, protegendo a competitividade dos certames e o direito de participação.
Fique atento às publicações do Boletim de Jurisprudência do TCU e mantenha-se atualizado sobre as decisões que moldam o dia a dia das licitações públicas no Brasil. A conformidade legal não é apenas uma obrigação — é um diferencial competitivo e uma garantia de segurança jurídica para todos os envolvidos.
