TCU Autoriza Substituição em Consórcio Durante Licitação

Introdução: Uma Decisão que Muda a Prática em Consórcios Licitatórios

A participação de empresas em consórcios em licitações públicas é uma prática cada vez mais comum, especialmente em contratos de grande vulto, como obras de infraestrutura rodoviária, projetos de engenharia complexos e contratações integradas. A formação de consórcios permite que empresas reúnam capacidades técnicas e econômico-financeiras complementares para disputar certames que, individualmente, não conseguiriam atender.

No entanto, a rigidez na composição desses consórcios sempre gerou dúvidas: o que acontece quando, já no curso da licitação, uma das empresas consorciadas se revela impedida de participar? Seria necessário desclassificar o consórcio inteiro, mesmo que isso represente um prejuízo significativo ao erário e à competitividade do certame?

Foi exatamente essa questão que o Tribunal de Contas da União (TCU) enfrentou no julgamento do Acórdão nº 2.046/2026, proferido pelo Plenário em 05 de agosto de 2026, sob relatoria do Ministro Jorge Oliveira. A decisão, tomada por unanimidade, estabeleceu um entendimento inovador e de grande repercussão prática: em situações excepcionais e bem delimitadas, é possível substituir uma empresa integrante de consórcio durante o procedimento licitatório, antes da assinatura do contrato.

Neste artigo, analisamos o caso concreto, os fundamentos jurídicos adotados pelo TCU, os limites dessa possibilidade e os impactos práticos para empresas e órgãos públicos que participam ou conduzem licitações envolvendo consórcios.

O Caso Concreto: Conflito de Interesses em Rodovia Federal

O caso analisado pelo TCU envolveu uma concorrência para contratação integrada de projetos e obras em rodovia federal — modalidade em que o contratado é responsável tanto pela elaboração dos projetos quanto pela execução das obras.

O consórcio detentor da menor proposta no certame principal tinha como uma de suas integrantes uma empresa que, ao mesmo tempo, integrava outro consórcio selecionado para prestar apoio à análise dos projetos e à supervisão das mesmas obras. Ou seja, a mesma empresa estaria, potencialmente, executando a obra e fiscalizando a própria execução — um claro conflito de interesses e impedimento jurídico.

Diante da incompatibilidade identificada, a administração pública autorizou que o consórcio vencedor substituísse a empresa impedida por outra com qualificação técnica e econômico-financeira equivalente, mantendo o consórcio na disputa e preservando a proposta original.

A situação foi objeto de representação ao TCU, que analisou se essa substituição seria legal ou se configuraria burla ao processo licitatório. Os principais pontos de controvérsia foram:

• Se o art. 15, §5º, da Lei 14.133/2021 autoriza substituição de consorciada durante a licitação, ou apenas durante a execução contratual;
• Se os efeitos da participação irregular da empresa impedida já haviam contaminado a formação da proposta, tornando a substituição posterior ineficaz;
• Se a substituição representaria uma forma de sanar irregularidade de habilitação de modo indevido.

Vale destacar que a empresa substituída detinha apenas 9% de participação no consórcio, e que sua exclusão sem substituição provavelmente resultaria na contratação de proposta cerca de R$ 11,9 milhões mais elevada — um impacto financeiro relevante para o erário.

O Fundamento Jurídico: O que diz o Art. 15, §5º da Lei 14.133/2021

O art. 15, §5º, da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) trata da composição dos consórcios e de sua eventual alteração. A norma foi redigida tendo como referência principal a substituição de consorciadas durante a execução contratual, mas — e aqui reside o ponto central da decisão do TCU — não contém comando expresso que exclua sua adoção excepcional durante a licitação.

Com base nessa interpretação, o relator Ministro Jorge Oliveira concluiu que a lei não proíbe a substituição pré-contratual, desde que preenchidos requisitos muito específicos. O Plenário do TCU, por unanimidade, consolidou o seguinte entendimento:

1. Admissibilidade excepcional: O art. 15, §5º, da Lei 14.133/2021 admite, em caráter excepcional, a alteração da composição de consórcio durante o procedimento licitatório, desde que autorizada pela administração e que a empresa substituta demonstre qualificação técnica e econômico-financeira, no mínimo, equivalente à da consorciada substituída.
2. Hipótese restrita: Essa possibilidade restringe-se às situações em que se pretenda afastar impedimento jurídico conhecido supervenientemente, sem modificação do preço, da solução técnica ou de qualquer elemento substancial da proposta.
3. Vedação expressa: É vedada a substituição destinada a sanar deficiência originária de capacidade do licitante ou a suprir requisito de habilitação que o consórcio não possuía no momento juridicamente pertinente, sob pena de afronta ao art. 64 da mesma lei.

A distinção é fundamental: o TCU não abriu uma porta para que consórcios corrijam falhas de habilitação durante a licitação. O que se admitiu foi algo muito mais restrito — a remoção de um impedimento jurídico superveniente, descoberto de forma praticamente concomitante ao surgimento do conflito, sem que a proposta seja alterada em seu conteúdo substancial.

Limites e Condições: Quando a Substituição É (e Não É) Permitida

Para que a substituição de consorciada durante a licitação seja válida, o TCU estabeleceu condições cumulativas que devem ser rigorosamente observadas por administradores públicos e empresas participantes:

Condições para a substituição ser válida:

• O impedimento deve ser jurídico e superveniente — descoberto após a formação do consórcio, não uma falha preexistente;
• A empresa substituta deve ter qualificação técnica e econômico-financeira equivalente ou superior à da empresa substituída;
• Não pode haver modificação do preço da proposta;
• Não pode haver introdução de nova solução técnica ou alteração de qualquer elemento substancial da proposta;
• A substituição deve ser expressamente autorizada pela administração pública;
• A medida deve ser excepcional, não podendo ser utilizada de forma rotineira ou oportunista.

Situações em que a substituição é vedada:

• Quando a empresa a ser substituída não atende a requisitos de habilitação que o consórcio precisava demonstrar no momento oportuno;
• Quando a substituição visa corrigir incapacidade técnica, operacional ou econômico-financeira constatada no próprio certame;
• Quando a mudança implica, na prática, a reformulação da proposta ou da estratégia técnica do consórcio;
• Quando o impedimento era preexistente e conhecido antes da formação do consórcio.

No caso concreto, todos os requisitos foram atendidos: o impedimento foi descoberto de forma praticamente simultânea nos dois certames, a empresa substituída tinha participação minoritária de apenas 9%, não houve alteração de preço ou solução técnica, e a administração condicionou a substituição à apresentação de empresa com qualificação equivalente.

Impactos Práticos para Empresas e Órgãos Públicos

A decisão do TCU no Acórdão nº 2.046/2026 tem impactos concretos e imediatos para todos os envolvidos em licitações com consórcios:

Para empresas que participam de consórcios:

• É fundamental realizar due diligence prévia sobre eventuais conflitos de interesses e impedimentos jurídicos de todas as consorciadas antes de formalizar o consórcio;
• Ao identificar um impedimento superveniente, o consórcio deve comunicar imediatamente à administração e propor a substituição, documentando detalhadamente a natureza superveniente do impedimento;
• A empresa substituta deve ter documentação robusta de sua qualificação técnica e econômico-financeira para demonstrar equivalência com a substituída;
• Não se deve tentar utilizar esse mecanismo para corrigir falhas de habilitação — o TCU foi claro ao vedar essa prática.

Para órgãos públicos e comissões de licitação:

• Ao receber pedido de substituição de consorciada, a administração deve analisar criteriosamente se o impedimento é realmente superveniente ou se havia indícios anteriores;
• A autorização deve ser condicionada à comprovação de qualificação equivalente pela empresa substituta;
• O processo de substituição deve ser registrado e fundamentado nos autos, com análise expressa de todos os requisitos estabelecidos pelo TCU;
• O impacto financeiro para o erário pode ser um elemento relevante na decisão, como demonstrado no caso (economia de R$ 11,9 milhões).

Conclusão: Segurança Jurídica com Proporcionalidade

O Acórdão nº 2.046/2026 do TCU representa um avanço importante na interpretação da Nova Lei de Licitações. Ao admitir, em caráter excepcional, a substituição de consorciada durante a licitação para afastar impedimento jurídico superveniente, o Tribunal equilibrou dois valores igualmente importantes: a integridade e isonomia do processo licitatório e a eficiência na aplicação dos recursos públicos.

A decisão não abre brechas para irregularidades. Pelo contrário, estabelece condições rigorosas e uma vedação expressa ao uso do mecanismo para sanar deficiências de habilitação. O que o TCU reconheceu foi que a lei não deve ser aplicada de forma mecânica quando isso resultar em prejuízo ao erário sem qualquer benefício concreto à competitividade ou à integridade do certame.

Para empresas que participam ou pretendem participar de licitações em consórcio, a recomendação prática é clara: invista em análise jurídica prévia e detalhada sobre impedimentos e conflitos de interesses antes de formalizar qualquer consórcio. Essa precaução evita situações de emergência e garante maior segurança jurídica ao longo de todo o processo licitatório.

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