A estimativa de quantitativos e a pesquisa de preços são etapas que muitos gestores públicos ainda tratam com superficialidade — especialmente quando o procedimento adotado é o Sistema de Registro de Preços (SRP). O argumento mais comum é simples: "no registro de preços não há obrigação de contratar, então não precisa ser tão rigoroso". O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) acaba de deixar claro, em decisão recente, que esse raciocínio está errado e pode gerar sérias consequências para os responsáveis pelo processo licitatório.
No julgamento do Processo nº 1167180, relatado pelo Conselheiro Adonias Monteiro, o TCE/MG analisou denúncia de irregularidades em licitação conduzida por um consórcio intermunicipal e firmou entendimento que vai além do caso concreto: os estudos prévios são obrigatórios em qualquer modalidade licitatória, inclusive no SRP, e a metodologia de cálculo do preço estimado deve ser rigorosa o suficiente para afastar o sobrepreço e o superfaturamento.
Neste artigo, analisamos os fundamentos da decisão, os impactos práticos para gestores e fornecedores e o que a Lei 14.133/2021 determina sobre o tema.
Por Que o Registro de Preços Não Dispensa Estudos Prévios?
Um dos equívocos mais frequentes na Administração Pública é acreditar que, por não haver obrigação de contratar no Sistema de Registro de Preços, os estudos preliminares podem ser simplificados ou até dispensados. O TCE/MG rejeitou expressamente essa interpretação.
Segundo o Tribunal, "é imprescindível que a Administração, ao elaborar editais de licitação, realize os estudos prévios suficientes para definição da estimativa dos quantitativos do objeto licitado, ainda que se trate de sistema de registro de preços". A justificativa é técnica e jurídica ao mesmo tempo.
Do ponto de vista técnico, sem uma estimativa real de demanda, o gestor não consegue:
- Dimensionar corretamente os quantitativos a serem registrados em ata;
- Verificar se os preços ofertados pelos licitantes são compatíveis com o mercado;
- Garantir que haverá recursos orçamentários suficientes para cobrir as contratações futuras;
- Evitar que a ata seja utilizada de forma distorcida, com quantitativos superestimados ou subestimados.
Do ponto de vista jurídico, a Lei 14.133/2021 é expressa ao exigir, em seu art. 18, a elaboração de Estudo Técnico Preliminar (ETP) como etapa do planejamento da contratação. Esse documento deve conter, entre outros elementos, a estimativa das quantidades a serem contratadas, com base em histórico de consumo, projeções de demanda e levantamentos junto às unidades requisitantes.
No caso dos consórcios intermunicipais, a complexidade aumenta: é necessário levantar a demanda específica de cada ente consorciado, o que exige comunicação e planejamento coordenado entre os municípios participantes.
Metodologia de Pesquisa de Preços: O Que o TCE/MG Determinou
Além dos quantitativos, o Tribunal também se debruçou sobre a metodologia de cálculo do preço estimado. A decisão é direta: a Administração deve adotar uma metodologia que afaste o sobrepreço e, consequentemente, o superfaturamento na execução contratual.
O TCE/MG citou expressamente três métodos válidos para obtenção do preço estimado:
- Média dos valores obtidos na pesquisa de preços;
- Mediana dos valores pesquisados;
- Menor valor encontrado na pesquisa de mercado.
Esses critérios estão alinhados com o art. 23, § 1º, da Lei 14.133/2021, que determina que o valor estimado da contratação seja obtido por meio de pesquisa de preços em fontes idôneas, como painel de preços do governo federal, contratações similares de outros entes públicos, pesquisa junto a fornecedores e notas fiscais de aquisições anteriores.
O Tribunal também destacou a importância da elaboração do mapa de apuração de preços — documento que reúne e tabula todas as informações coletadas na pesquisa, tornando o processo transparente e auditável. Sem esse mapa, fica impossível verificar como o gestor chegou ao valor estimado e se a metodologia adotada foi adequada.
Um ponto de atenção especial levantado pelo TCE/MG diz respeito às adesões à ata de registro de preços (os chamados "caronas"). Como o preço registrado pode ser utilizado por outros órgãos que aderirem à ata, uma estimativa equivocada — para cima ou para baixo — tem efeito multiplicador, impactando contratações de múltiplos entes públicos.
Recomendações do TCE/MG ao Consórcio Intermunicipal
Ao final do julgamento, o Tribunal recomendou ao presidente do Consórcio Intermunicipal que orientasse os responsáveis pelo processo licitatório a adotar, em futuras licitações, as seguintes providências:
- Realizar estudos prévios suficientes para definição da estimativa dos quantitativos, aferindo as demandas específicas de cada ente consorciado;
- Observar o art. 23, § 1º, da Lei 14.133/2021, buscando obter valores mais próximos dos praticados no mercado;
- Elaborar o mapa de apuração de preços, reunindo e tabulando as informações da pesquisa de mercado para definir o valor estimado da contratação;
- Garantir a economicidade, a transparência e a existência de recursos suficientes para cobrir as despesas das contratações futuras.
Embora se trate formalmente de recomendação — e não de determinação com prazo e sanção imediata —, o histórico do TCE/MG demonstra que o descumprimento reiterado de recomendações pode ensejar representações e até imputação de débito aos gestores em casos futuros. Além disso, a decisão serve como parâmetro para auditorias e fiscalizações posteriores.
Impactos Práticos para Gestores e Fornecedores
A decisão do TCE/MG tem implicações concretas tanto para os órgãos públicos quanto para as empresas que participam de licitações no modelo de registro de preços.
Para os gestores públicos, o recado é claro: investir tempo e recursos no planejamento da contratação não é burocracia — é obrigação legal e condição para a validade do processo licitatório. Gestores que pulam etapas ou adotam metodologias frágeis de pesquisa de preços estão expostos a questionamentos nos tribunais de contas, anulação de licitações e responsabilização pessoal.
Para os fornecedores, a decisão também é relevante. Empresas que participam de pregões eletrônicos para registro de preços devem estar atentas a editais com quantitativos claramente superestimados ou com preços de referência incompatíveis com o mercado. Esses são sinais de que o planejamento foi deficiente e que a licitação pode ser questionada — o que gera insegurança jurídica para os contratos futuros.
Além disso, fornecedores que identificarem irregularidades nessas etapas têm legitimidade para apresentar denúncias aos tribunais de contas, como ocorreu no caso julgado pelo TCE/MG, contribuindo para o controle social das contratações públicas.
Conclusão: Planejamento é a Base de Toda Licitação Válida
A decisão do TCE/MG no Processo nº 1167180 reafirma um princípio que a Lei 14.133/2021 já consagrou: o planejamento é a fase mais importante de qualquer contratação pública. Sem estudos prévios sólidos e uma pesquisa de preços metodologicamente correta, todo o processo licitatório fica comprometido — independentemente de ser um contrato direto ou um sistema de registro de preços.
Os pontos centrais da decisão podem ser resumidos em três diretrizes práticas:
- Levante a demanda real dos entes antes de abrir qualquer licitação para SRP;
- Adote média, mediana ou menor preço como critério de estimativa, sempre documentado em mapa de preços;
- Observe o art. 23, § 1º, da Lei 14.133/2021 como balizador obrigatório da pesquisa de mercado.
Gestores que seguirem essas diretrizes estarão não apenas em conformidade com a jurisprudência dos tribunais de contas, mas também contribuindo para contratações mais eficientes, econômicas e transparentes. Se você atua na área de licitações — seja como servidor público, assessor jurídico ou fornecedor —, acompanhar decisões como esta é fundamental para navegar com segurança no complexo ambiente das compras governamentais.
