Introdução: O Planejamento como Pilar das Licitações Públicas
Uma decisão recente do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) reforçou um princípio fundamental das contratações públicas: o planejamento adequado dos quantitativos licitados não é opcional — é imprescindível, inclusive no Sistema de Registro de Preços (SRP).
O caso analisado envolveu uma denúncia contra um consórcio público que realizou licitação para aquisição de mobiliário escolar, de escritório e infantil destinada aos municípios consorciados. Entre as irregularidades apontadas, destacou-se a ausência de planejamento adequado quanto aos quantitativos licitados — um problema que, na prática, pode gerar desperdício de recursos públicos, estimativas infladas e contratações dissociadas da realidade administrativa.
A decisão, proferida na Denúncia nº 1127841, relatada pelo Conselheiro Adonias Monteiro e julgada em 26 de maio de 2026, traz orientações valiosas tanto para gestores públicos quanto para fornecedores que participam de licitações compartilhadas. Entender seus fundamentos é essencial para quem atua no universo das compras governamentais.
O Problema: Quantitativos Genéricos em Licitações de Consórcios
Os consórcios públicos são instrumentos legítimos de cooperação entre entes federativos, permitindo que municípios de menor porte realizem licitações conjuntas e obtenham melhores condições de preço e eficiência. No entanto, essa estrutura compartilhada traz um desafio específico: como definir quantitativos que reflitam a realidade de cada município participante?
No caso analisado pelo TCE/MG, a ausência de estudos de demanda individualizados resultou em estimativas genéricas, potencialmente superdimensionadas e desconectadas das necessidades concretas dos entes consorciados. O relator foi preciso ao destacar que:
"A relevância do estudo de demanda é ainda mais acentuada em licitações compartilhadas, promovidas por consórcios que reúnem municípios com realidades distintas, uma vez que, na ausência de planejamento adequado, a definição dos quantitativos pode resultar em estimativas elevadas, genéricas e dissociadas das necessidades efetivas dos entes participantes."
Esse cenário é mais comum do que se imagina. Municípios com populações, estruturas administrativas e demandas educacionais completamente diferentes acabam sendo tratados de forma homogênea no planejamento licitatório, o que compromete a eficiência do gasto público.
Os principais problemas identificados nesse tipo de situação incluem:
- Superestimação de quantitativos, gerando atas de registro de preços com volumes muito acima da demanda real;
- Subestimação de itens específicos, levando a contratações emergenciais posteriores;
- Falta de rastreabilidade entre a necessidade declarada e o histórico de aquisições dos municípios;
- Risco de questionamentos por parte de órgãos de controle, como o próprio TCE/MG demonstrou neste caso.
O Que Diz a Lei 14.133/2021 Sobre o Estudo de Demanda
A decisão do TCE/MG está fundamentada diretamente na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), especificamente no art. 18, § 1º, inciso IV, que trata da fase de planejamento da contratação.
Esse dispositivo determina que o estudo técnico preliminar deve conter, entre outros elementos, a estimativa das quantidades a serem contratadas, considerando o histórico de consumo e as perspectivas de demanda futura. Trata-se de uma exigência expressa da lei, não de uma mera recomendação de boas práticas.
O relator reforçou que o estudo de demanda é elemento indispensável para a definição do quantitativo do material licitado, inclusive nas licitações processadas sob o SRP. Muitos gestores cometem o equívoco de acreditar que, por não haver obrigação de contratar no registro de preços, o planejamento dos quantitativos pode ser feito de forma superficial. A decisão do TCE/MG desfaz esse mito.
Na prática, o estudo de demanda deve contemplar:
- Levantamento do histórico de aquisições realizadas pelos municípios em períodos anteriores (recomenda-se ao menos os últimos 12 a 24 meses);
- Projeção de demandas futuras, considerando crescimento populacional, expansão de serviços e políticas públicas em andamento;
- Necessidades individualizadas de cada ente consorciado, evitando a padronização inadequada;
- Justificativa técnica para os quantitativos definidos no edital, com memória de cálculo documentada.
Impactos Práticos para Gestores e Fornecedores
A decisão do TCE/MG tem implicações diretas para dois públicos distintos: os gestores públicos responsáveis pela condução das licitações e os fornecedores que participam dos certames.
Para os gestores públicos, a principal mensagem é clara: investir tempo e recursos na fase de planejamento não é burocracia — é proteção jurídica e garantia de eficiência. A recomendação expedida pelo Tribunal determina expressamente que os consórcios devem "elaborar, na fase de planejamento, estimativas dos quantitativos licitados, nos termos do art. 18, § 1º, IV, da Lei n. 14.133/2021, com base em estudos que contemplem o histórico de demandas passadas e as expectativas de demandas futuras, aferindo as necessidades específicas dos entes consorciados".
Embora neste caso não tenham sido aplicadas sanções pecuniárias, a reincidência em irregularidades dessa natureza pode ensejar responsabilização mais severa em futuras fiscalizações.
Para os fornecedores, compreender esse cenário é igualmente estratégico. Atas de registro de preços com quantitativos superdimensionados podem parecer atraentes à primeira vista, mas trazem riscos reais:
- Baixo índice de absorção dos itens registrados, comprometendo o planejamento de produção e estoque;
- Possibilidade de questionamentos e anulações do certame por órgãos de controle;
- Instabilidade contratual em decorrência de impugnações e denúncias como a analisada pelo TCE/MG.
Por outro lado, licitações bem planejadas, com quantitativos realistas e embasados em estudos técnicos, tendem a gerar atas mais estáveis, contratos efetivamente executados e relacionamentos mais sólidos com a Administração Pública.
A Fase de Planejamento como Diferencial Competitivo
O TCE/MG não foi o primeiro — e certamente não será o último — tribunal de contas a reforçar a centralidade do planejamento nas contratações públicas. O Tribunal de Contas da União (TCU) também possui vasta jurisprudência nesse sentido, consolidando o entendimento de que a fase interna da licitação é tão importante quanto a fase externa.
A decisão em análise reforça que a fase de planejamento da licitação é essencial para que o certame atenda à necessidade administrativa e viabilize a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração — nas palavras do próprio relator.
Para consórcios públicos especificamente, recomenda-se a adoção de um protocolo padronizado de levantamento de demandas, que inclua:
- Formulários específicos para cada município consorciado informar suas necessidades;
- Prazo mínimo para consolidação das informações antes do início do processo licitatório;
- Validação técnica das estimativas por servidor responsável em cada ente;
- Documentação formal de toda a metodologia utilizada no cálculo dos quantitativos.
Conclusão: Planejamento Não É Opcional no SRP
A decisão do TCE/MG na Denúncia nº 1127841 consolida um entendimento que já estava previsto na Lei 14.133/2021, mas que ainda encontra resistência na prática administrativa: o Sistema de Registro de Preços não dispensa o planejamento rigoroso dos quantitativos.
Para consórcios públicos, o desafio é ainda maior, pois exige a coordenação entre múltiplos entes com realidades distintas. A solução passa pela institucionalização de processos de levantamento de demanda individualizados, com metodologia clara e documentação robusta.
Gestores que investem nessa etapa protegem suas contratações de questionamentos futuros, garantem a eficiência do gasto público e cumprem as exigências expressas da Nova Lei de Licitações. Fornecedores que compreendem esse cenário conseguem avaliar melhor os riscos e oportunidades de cada certame.
Acompanhe as atualizações jurisprudenciais dos tribunais de contas e mantenha-se atualizado sobre as melhores práticas em licitações públicas para tomar decisões mais seguras e estratégicas no mercado de compras governamentais.
