Proposta 50% Abaixo do Orçado: Como Comprovar Exequibilidade na Lei 14.133/2021

Introdução: O Desafio das Propostas com Preços Significativamente Reduzidos

Um dos maiores desafios nas licitações públicas modernas é equilibrar a busca pela economia de recursos com a garantia de que os preços oferecidos são realmente viáveis. A Lei 14.133/2021, conhecida como Nova Lei de Licitações, trouxe importantes avanços nessa matéria, estabelecendo critérios objetivos para identificar propostas potencialmente inexequíveis.

Quando um licitante apresenta uma proposta com valor inferior a 50% do orçamento estimado pela Administração, surge automaticamente uma presunção de inexequibilidade. Mas essa presunção não é absoluta. A pergunta que muitos fornecedores e gestores públicos fazem é: como comprovar que essa proposta é, de fato, viável? E mais: quais documentos são aceitos? Contratos antigos servem? Ou é necessário apresentar apenas documentação atual?

Este artigo analisa a jurisprudência recente do Tribunal de Contas da União (TCU) e as orientações da Instrução Normativa 73/2022 para responder essas questões de forma prática e fundamentada, ajudando licitantes a compreender seus direitos e obrigações, e gestores públicos a conduzirem diligências adequadas.

O Marco Legal: Artigo 34 da IN 73/2022 e a Presunção Relativa de Inexequibilidade

A Instrução Normativa nº 73/2022 da SEGES/ME estabelece, em seu artigo 34, que valores inferiores a 50% do valor orçado pela Administração constituem indício de inexequibilidade para bens e serviços em geral.

Palavra-chave aqui: indício. Não se trata de uma desclassificação automática. O parágrafo único do mesmo artigo deixa claro que a inexequibilidade só será considerada após diligência do agente de contratação ou da comissão, quando este comprovar dois requisitos simultâneos:

I – Que o custo do licitante ultrapassa o valor da proposta; e
II – Que inexistem custos de oportunidade capazes de justificar o vulto da oferta.

Essa abordagem reflete a jurisprudência consolidada do TCU, que reconhece a presunção como relativa, não absoluta. O Acórdão nº 963/2024 do Plenário do TCU reafirma essa diretriz, estabelecendo que a confirmação da inviabilidade depende de comprovação específica, não de mera suposição.

Importante destacar: o parâmetro de 75% previsto no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 aplica-se apenas a obras e serviços de engenharia, conforme confirmado pelo mesmo Acórdão 963/2024. Para bens e serviços em geral, o limite permanece em 50%.

O Direito de Defesa do Licitante: Diligência e Oportunidade de Comprovação

Uma das garantias fundamentais da Nova Lei de Licitações é o direito do licitante de se defender quando sua proposta é questionada. O Acórdão nº 214/2025 do Plenário do TCU reforça que a Administração deve dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta, nos termos do art. 59, § 2º, da Lei 14.133/2021.

Isso significa que:

A desclassificação não pode ser imediata quando há indício de inexequibilidade;
O agente de contratação ou pregoeiro deve realizar diligência, oportunizando ao licitante a apresentação de justificativas;
O licitante pode apresentar documentos que comprovem viabilidade ou demonstrem aderência ao mercado;
A desclassificação só é legítima quando, de forma motivada, restar afastada a exequibilidade do preço.

O ônus da prova recai sobre o licitante. Ele deve demonstrar, por quaisquer meios de prova lícitos, que os valores que compõem sua proposta são economicamente viáveis e exequíveis. Mas a Administração tem o dever de oportunizar essa comprovação e analisar os documentos apresentados de forma objetiva e contextualizada.

Contratos Antigos vs. Contratos Atuais: Qual é o Critério Determinante?

Chegamos à pergunta central deste artigo: para comprovar exequibilidade, é possível apresentar contratos executados há meses, ou deve se basear apenas em contratos atuais?

A resposta não é binária. A análise deve considerar a realidade de mercado no momento da proposta. Conforme orientação consolidada, não se trata de exame retrospectivo ou prospectivo, mas de verificação da adequação dos preços ao contexto vigente.

Porém, essa noção de "atualidade" não se limita ao tempo cronológico. Ela deve abranger também o comportamento do mercado. Isso significa:

Contratos com meses de execução podem ser válidos se o mercado não sofreu alterações significativas nesse intervalo;
Contratos recentes podem estar obsoletos em cenários de elevada volatilidade de preços;
O critério determinante é a capacidade de demonstrar que os preços permanecem válidos e compatíveis com as condições vigentes.

Exemplo prático: em um mercado estável de fornecimento de materiais de escritório, um contrato executado há 6 meses pode ser perfeitamente representativo. Já em um mercado de insumos com elevada volatilidade (como combustíveis, metais ou componentes eletrônicos), um contrato com 2 meses pode estar completamente desatualizado.

A Administração deve avaliar não apenas a data dos documentos, mas a dinâmica do mercado correspondente, podendo exigir do licitante a demonstração de que os preços permanecem válidos. Essa análise contextualizada é essencial para uma decisão justa e fundamentada.

Diligências Complementares: Ampliando as Oportunidades de Comprovação

Se os elementos inicialmente apresentados não forem suficientes para formar convicção segura sobre a exequibilidade, a Administração pode – e deve – realizar diligências complementares.

Essa prerrogativa é importante porque:

Não se esgota em uma única oportunidade: o licitante pode ter múltiplas chances de apresentar documentação;
Pode ser exercida em fase recursal: inclusive após recursos, o licitante pode apresentar novos documentos;
Permite análise mais robusta: a Administração pode solicitar informações complementares, planilhas de custos, referências de mercado, entre outros;
Reduz riscos de desclassificação injusta: evita que licitantes sejam eliminados por falta de oportunidade de defesa adequada.

Exemplos de documentos que podem ser apresentados em diligência complementar:

Contratos anteriores com detalhamento de custos e margens;
Notas fiscais e recibos de fornecedores de insumos;
Pesquisa de preços de mercado atualizada;
Demonstrativo de custos operacionais e administrativos;
Certificações ou eficiências que justifiquem redução de custos;
Análise de ganhos de escala ou volume;
Documentação de parcerias estratégicas que reduzam custos.

A jurisprudência do TCU reconhece que essa flexibilidade processual não apenas atende aos direitos dos licitantes, mas também fortalece a qualidade das decisões administrativas, evitando desclassificações precipitadas e garantindo maior segurança jurídica aos processos licitatórios.

Conclusão: Equilibrando Rigor e Oportunidade

A comprovação da exequibilidade de propostas inferiores a 50% do valor estimado não se vincula a um marco temporal rígido. Tanto contratos anteriores quanto atuais podem servir como base, desde que os documentos reflitam a realidade de mercado.

O critério determinante não é a data dos documentos, mas a capacidade de demonstrar que os preços permanecem válidos e compatíveis com as condições vigentes no momento da análise. A Administração, por sua vez, tem o dever de avaliar de forma contextualizada a dinâmica do mercado e oportunizar ao licitante a comprovação da viabilidade de sua proposta, inclusive por meio de complementação documental.

Para fornecedores, a recomendação é: quando apresentar uma proposta significativamente reduzida, prepare-se para justificá-la com documentação robusta, considerando a realidade do mercado. Para gestores públicos, a orientação é: realize diligências adequadas, dê oportunidades reais de defesa e decida apenas quando houver comprovação motivada da inexequibilidade.

Apenas assim se alcança o equilíbrio desejado pela Lei 14.133/2021: economicidade sem sacrificar a qualidade e a segurança jurídica das contratações públicas.