Orçamento Único em Licitações Públicas: Quando é Admissível Estimar Valores com Base em Uma Única Referência?

Introdução: O Desafio da Pesquisa de Preços em Compras Públicas

A pesquisa de preços é um dos pilares mais críticos do processo licitatório brasileiro. Não se trata apenas de uma formalidade administrativa, mas de uma exigência legal que garante a economicidade, transparência e segurança jurídica das contratações públicas.

A Instrução Normativa SEGES/MGI nº 65/2021, que regulamenta o procedimento de pesquisa de preços na Administração Pública federal, estabelece diretrizes claras sobre como estimar o valor de uma licitação. No entanto, a realidade do mercado nem sempre permite seguir o protocolo padrão. Em alguns casos, gestores públicos enfrentam um dilema: como proceder quando não conseguem obter o mínimo de três orçamentos recomendado?

Este artigo explora uma questão central para pregoeiros, gestores de compras e fornecedores: é realmente admissível estimar o valor da licitação com base em um único orçamento? Quais são as condições? Que documentação é necessária? Qual é o posicionamento do Tribunal de Contas da União (TCU)?

Compreender essas nuances é essencial para evitar fragilidades jurídicas, contestações e até mesmo a anulação de processos licitatórios.

Os Parâmetros Oficiais para Pesquisa de Preços: O Que Diz a Legislação

A IN SEGES/MGI nº 65/2021 estabelece em seu artigo 5º que o preço estimado deve ser apurado com base em parâmetros objetivos, utilizados de forma combinada ou isolada, para assegurar racionalidade, transparência e aderência às condições de mercado.

Os parâmetros admitidos são:

• Painel de Preços: Sistema oficial que consolida dados de contratações públicas federais;
• Contratações similares: Aquisições realizadas pela Administração no período de até um ano;
• Mídia especializada e tabelas de referência: Dados de sítios eletrônicos especializados no segmento;
• Pesquisa direta: Contato com fornecedores, exigindo-se no mínimo três cotações;
• Base nacional de notas fiscais eletrônicas: Consulta a dados fiscais públicos.

O § 1º do artigo 5º estabelece uma hierarquia clara: a pesquisa no Painel de Preços e em contratações similares deve ser priorizada, exigindo-se justificativa formal quando sua utilização for inviável.

Quanto à metodologia de cálculo, o artigo 6º prevê a utilização da média, mediana ou do menor valor obtido, desde que incidentes sobre conjunto de três ou mais preços válidos. A referência a "três preços" constitui, em regra, a diretriz mínima para formação de um juízo consistente acerca do valor de mercado.

A Regra dos Três Orçamentos: Princípio e Exceções

Em contratações de bens e serviços comuns, é esperado que existam múltiplas referências disponíveis, seja em bases públicas como o Painel de Preços, seja em contratações similares promovidas por outros órgãos públicos. Nesses casos, a Administração deve diligenciar nos portais de compras, no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e, se necessário, contatar diretamente outros entes públicos que tenham contratado objeto semelhante.

Essa diligência é fundamental para evitar que o valor estimado seja fixado com base exclusiva em um único orçamento, o que poderia comprometer a segurança do certame.

Contudo, a exigência de obter três ou mais preços válidos não tem caráter absoluto. A própria IN SEGES/MGI nº 65/2021 admite, em seu artigo 6º, § 5º, a determinação do preço estimado com base em menos de três valores, desde que haja:

• Justificativa formal do gestor;
• Aprovação da autoridade competente.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União segue a mesma linha interpretativa. No Acórdão nº 2.380/2013 – Plenário, o Ministro Relator reconheceu que "a realização de pesquisa de preços de mercado, previamente à fase externa da licitação, é uma exigência legal para todos os processos licitatórios, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade, consistindo essa pesquisa de um mínimo de três orçamentos de fornecedores distintos".

Porém, o mesmo acórdão deixa claro: "É necessária a apresentação de justificativa adequada sempre que não for possível obter número razoável de cotações". Essa abertura jurisprudencial reconhece que mercados restritos, objetos altamente especializados e situações de desinteresse dos fornecedores são realidades que exigem flexibilidade.

Quando É Admissível Usar Um Único Orçamento: Requisitos Essenciais

A estimativa com base em um único orçamento é uma medida excepcional, admissível apenas em circunstâncias muito específicas. Para que seja juridicamente defensável, a Administração deve demonstrar nos autos:

1. Pesquisa em sistemas oficiais: Comprovação de que buscou preços no Painel de Preços e em contratações públicas similares, sem êxito;
2. Contato com fornecedores: Evidência de que solicitou cotações ao maior número possível de fornecedores aptos, restando frustrada a obtenção de respostas suficientes;
3. Especificações adequadas: Demonstração de que as especificações do objeto são adequadas e não configuram restrição indevida à competitividade.

Antes de admitir a estimativa com base em único orçamento, recomenda-se avaliar criticamente se o nível de especificação do objeto não está excessivamente restritivo. Exatamente nesse sentido, a IN SEGES/MGI nº 58/2022 estabelece em seu § 2º do art. 9º:

"Caso, após o levantamento do mercado, a quantidade de fornecedores for considerada restrita, deve-se verificar se os requisitos que limitam a participação são realmente indispensáveis, flexibilizando-os sempre que possível".

Essa flexibilização das exigências técnicas tende a ampliar o espectro competitivo e viabilizar a obtenção de mais referências de preço. No entanto, a alteração das especificações somente se justifica quando demonstrado que não compromete a adequada satisfação do interesse público.

Adicionalmente, pode-se considerar como referência um contrato similar vigente ou recentemente encerrado (até um ano). Contratos da própria Administração que realizará o certame, celebrados de forma regular e para objeto equivalente, constituem indicativo relevante de preço de mercado e podem ser utilizados como parâmetro complementar.

Cenários Práticos: Quando Realmente Falta Mercado

Existem situações legítimas onde a obtenção de três orçamentos é genuinamente impossível:

• Mercados restritos: Poucos fornecedores qualificados para o objeto específico;
• Objetos altamente especializados: Soluções sob encomenda ou com requisitos técnicos muito particulares;
• Tecnologias proprietárias: Produtos ou serviços com exclusividade de fornecimento;
• Desinteresse comprovado: Múltiplas solicitações a fornecedores resultam em recusas ou silêncio;
• Urgência ou emergência: Situações que demandam contratação imediata.

Nesses casos, a Administração pode, excepcionalmente, fundamentar-se em um único orçamento, desde que a decisão seja cuidadosamente motivada nos autos, evidenciando:

• As diligências realizadas e seus resultados negativos;
• A adequação das especificações técnicas do objeto;
• A compatibilidade do valor adotado com as condições de mercado;
• Parecer jurídico ou técnico justificando a excepcionalidade.

Essa documentação robusta é essencial para fragilizar potenciais contestações e garantir a segurança jurídica do processo.

Impactos Práticos para Gestores, Pregoeiros e Fornecedores

Para gestores de compras e pregoeiros, a lição é clara: não se deve recorrer a um único orçamento por conveniência ou falta de diligência. A tentação de simplificar o processo pode resultar em:

• Fragilização jurídica do processo licitatório;
• Risco de contestação por órgãos de controle (TCU, CGU, Ministério Público);
• Possível anulação do certame e necessidade de reelaboração;
• Dano reputacional para a administração.

Para fornecedores, compreender essas regras é relevante para:

• Identificar oportunidades onde a concorrência pode ser reduzida legitimamente;
• Avaliar se especificações técnicas não estão restringindo indevidamente o mercado;
• Questionar, quando apropriado, a validade de processos fundados em único orçamento sem justificativa adequada.

Conclusão: Rigor, Transparência e Segurança Jurídica

A pesquisa de preços com base em três ou mais orçamentos permanece como a regra fundamental em licitações públicas brasileiras. Essa exigência não é meramente burocrática: ela garante que o dinheiro público seja utilizado de forma racional e que o processo seja transparente.

A admissibilidade de um único orçamento é uma exceção legítima, reconhecida pela IN SEGES/MGI nº 65/2021 e pela jurisprudência consolidada do TCU. Contudo, essa exceção exige rigor extremo: justificativa formal robusta, aprovação de autoridade competente, demonstração de diligências realizadas e compatibilidade com condições de mercado.

Antes de recorrer a essa medida excepcional, recomenda-se:

• Explorar plenamente os sistemas oficiais (Painel de Preços, PNCP, bases de notas fiscais);
• Contatar o maior número possível de fornecedores potenciais;
• Reavaliarem criticamente as especificações técnicas, flexibilizando quando possível;
• Documentar meticulosamente todas as diligências realizadas;
• Obter parecer jurídico fundamentando a excepcionalidade.

Assim, a Administração Pública garante não apenas conformidade legal, mas também segurança jurídica e legitimidade de suas decisões de compra, protegendo o interesse público e o erário.