Modo de Disputa Fechado-Aberto: Como Qualificar a Competição em Licitações

Introdução: Participação Não É Sinônimo de Competição Efetiva

Quem atua com licitações públicas conhece bem a cena: uma sessão de pregão com dezenas de fornecedores cadastrados, mas apenas dois ou três disputando lances de verdade. Os demais entram em campo, mas não jogam. Alguns não ofertam nenhum lance, outros abandonam a sessão no meio da disputa, e há ainda aqueles que apresentam preços inexequíveis que depois não conseguem sustentar — gerando desclassificações, fracasso do certame e retrabalho para toda a equipe de compras.

Esse cenário revela um problema estrutural: a presença de muitos participantes não garante competição efetiva, nem a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. É exatamente nesse contexto que o modo de disputa fechado-aberto ganha relevância como ferramenta estratégica de planejamento das contratações públicas.

Previsto no art. 56 da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) e regulamentado no âmbito federal pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 73/2022, o modelo fechado-aberto propõe uma lógica diferente: antes de disputar lances em tempo real, o fornecedor precisa apresentar uma proposta inicial sem conhecer o preço dos concorrentes. Isso exige maior rigor na formação do preço e tende a reduzir comportamentos oportunistas que distorcem a competição.

Neste artigo, analisamos como esse modo de disputa funciona na prática, quais são seus benefícios comprovados, os riscos que ele apresenta e como a Administração pode utilizá-lo de forma fundamentada e estratégica.

O Que É o Modo de Disputa Fechado-Aberto e Como Funciona

O modo de disputa fechado-aberto combina duas etapas distintas em uma única sessão competitiva. Na fase fechada, todos os licitantes apresentam suas propostas de preço simultaneamente, sem que nenhum deles tenha acesso às ofertas dos demais. Trata-se de uma disputa às cegas, que exige que cada fornecedor calcule cuidadosamente seu preço com base em seus próprios custos, margem e estratégia comercial.

Após a abertura das propostas fechadas, inicia-se a fase aberta, na qual os licitantes classificados podem ofertar lances sucessivos, em tempo real, para tentar melhorar sua posição. Essa segunda etapa funciona de forma semelhante ao pregão eletrônico tradicional, mas com uma diferença fundamental: os participantes já revelaram um preço inicial comprometido, o que reduz o espaço para estratégias meramente especulativas.

A lógica do modelo está bem fundamentada na legislação vigente. O art. 56 da Lei 14.133/2021 estabelece que o modo de disputa pode ser aberto, fechado ou a combinação de ambos, cabendo ao edital definir a forma adotada. A IN SEGES/ME nº 73/2022 detalha os critérios e condições para aplicação no âmbito federal, servindo como referência técnica importante para gestores de compras.

Entre os principais elementos que caracterizam o fechado-aberto, destacam-se:

• Proposta inicial sigilosa: nenhum licitante conhece o preço dos concorrentes antes de submeter sua oferta;
• Abertura simultânea: todas as propostas são reveladas ao mesmo tempo, garantindo isonomia;
• Fase de lances subsequente: apenas os classificados na fase fechada participam da disputa aberta;
• Maior exigência de planejamento: o fornecedor precisa calcular seu preço com seriedade desde o início.

Benefícios Comprovados: Propostas Mais Consistentes e Menos Comportamentos Oportunistas

Um dos principais argumentos em favor do modo fechado-aberto é a sua capacidade de qualificar a etapa competitiva, estimulando propostas iniciais mais consistentes e reduzindo lances improdutivos. Estudos da Controladoria-Geral da União (CGU) e da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR) apontam que o formato da disputa molda diretamente o comportamento dos fornecedores, a formação dos preços e a qualidade da competição.

Experiências práticas observadas na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e no Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) reforçam esse entendimento. Nesses casos, o modelo fechado-aberto contribuiu para:

• Redução de propostas com preços inexequíveis apresentadas apenas para garantir classificação;
• Diminuição de lances de centavos sem impacto real no resultado final;
• Maior seriedade na elaboração das propostas iniciais pelos fornecedores;
• Redução de fracassos e retrabalhos decorrentes de desclassificações tardias;
• Alinhamento da licitação à lógica do menor dispêndio com qualidade.

Do ponto de vista da jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), a escolha do modo de disputa deve ser fundamentada em critérios objetivos e registrada no processo de planejamento da contratação. O TCU tem reforçado que a Administração não pode adotar determinado modelo por mera preferência pessoal ou por repetição automática de editais anteriores — é necessário justificar a escolha com base em dados, histórico de resultados e características do objeto licitado.

Esse entendimento está alinhado ao princípio da eficiência administrativa e ao objetivo central da Nova Lei de Licitações: garantir a seleção da proposta mais vantajosa, com o menor dispêndio possível para o erário.

Riscos, Limitações e Quando Não Usar o Modelo Fechado-Aberto

O modo fechado-aberto não é uma solução universal e seu uso inadequado pode gerar efeitos contrários aos pretendidos. A análise honesta do modelo exige que se mapeiem também seus riscos e limitações.

Um dos principais riscos é a eventual redução da participação efetiva. Fornecedores menos experientes ou com menor capacidade de planejamento podem se sentir intimidados pela fase fechada, optando por não participar do certame. Em mercados com poucos fornecedores habilitados, isso pode comprometer a competitividade e elevar os preços finais contratados.

Outro ponto crítico são as limitações técnicas dos sistemas eletrônicos atualmente disponíveis. Nem todas as plataformas de compras governamentais oferecem suporte pleno ao modo fechado-aberto, o que pode gerar dificuldades operacionais durante a sessão e insegurança jurídica para os gestores responsáveis pela condução do certame.

Além disso, há situações em que o modelo fechado-aberto simplesmente não se aplica com vantagem:

• Objetos com mercado muito concentrado, onde há poucos fornecedores e o risco de conluio é maior;
• Contratações de baixo valor ou alta padronização, onde o pregão aberto tradicional já entrega resultados satisfatórios;
• Situações de urgência, onde a complexidade adicional do processo pode comprometer os prazos;
• Mercados com alta volatilidade de preços, onde a proposta fechada pode ficar defasada rapidamente.

A recomendação dos especialistas é clara: a escolha do modo de disputa deve ser precedida de análise de mercado, histórico de licitações anteriores e avaliação das características específicas do objeto. O gestor que opta pelo fechado-aberto precisa documentar suas razões, demonstrar que considerou as alternativas e registrar os resultados obtidos para subsidiar decisões futuras.

Como Implementar o Fechado-Aberto com Segurança Jurídica e Eficiência

Para que o modo fechado-aberto produza os resultados esperados, sua adoção precisa ser planejada e fundamentada. Não basta incluir a previsão no edital — é necessário que toda a equipe de compras compreenda a lógica do modelo e saiba conduzir a sessão com segurança.

Algumas práticas recomendadas para uma implementação bem-sucedida incluem:

1. Análise prévia do mercado: verificar se há fornecedores suficientes e se o objeto é adequado para esse formato de disputa;
2. Justificativa fundamentada no processo: registrar no processo de planejamento as razões técnicas e econômicas que motivaram a escolha;
3. Verificação da plataforma eletrônica: confirmar se o sistema utilizado suporta o modo fechado-aberto sem restrições operacionais;
4. Capacitação da equipe: garantir que pregoeiros e equipes de apoio dominem as regras e o fluxo da sessão;
5. Monitoramento dos resultados: registrar os dados de cada licitação para construir um histórico que fundamente decisões futuras.

A IN SEGES/ME nº 73/2022 oferece um roteiro técnico importante para os órgãos federais, mas gestores estaduais e municipais também podem utilizá-la como referência, adaptando-a às suas regulamentações locais e às orientações dos respectivos tribunais de contas.

Conclusão: Planejamento e Dados, Não Preferências Pessoais

O modo de disputa fechado-aberto representa uma ferramenta legítima e potencialmente eficaz para qualificar a competição em licitações públicas. Ao exigir que os fornecedores apresentem propostas iniciais sem conhecer os preços dos concorrentes, o modelo estimula maior seriedade na formação de preços e reduz comportamentos oportunistas que distorcem o resultado dos certames.

No entanto, como demonstram as experiências da UFSC e do MGI, e como reforça a jurisprudência do TCU, sua adoção não pode ser automática nem baseada em preferências pessoais. É preciso planejamento, justificativas objetivas, análise das características do mercado e registro dos resultados obtidos.

A mensagem central é simples: nem sempre mais licitantes significam mais competição. O que define a qualidade de uma disputa não é o número de participantes, mas a consistência das propostas e a seriedade com que cada fornecedor entra em campo. O modo fechado-aberto pode ser um aliado importante nesse processo — desde que usado com critério, fundamentação e visão estratégica.

Gestores de compras que desejam aprofundar o tema devem consultar o texto completo do artigo de referência, a IN SEGES/ME nº 73/2022 e a jurisprudência atualizada do TCU sobre modos de disputa em licitações públicas.