Introdução: O Debate sobre Lote Único em Licitações de Transporte Escolar
Um dos temas mais recorrentes e controvertidos no universo das licitações públicas é a definição da modelagem do certame: dividir o objeto em lotes ou agrupá-lo em um único item? Essa questão, aparentemente técnica, tem impacto direto na competitividade, na eficiência da contratação e, sobretudo, no interesse público.
Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE/ES) enfrentou exatamente essa discussão ao analisar uma representação contra um pregão eletrônico voltado à contratação de serviços de transporte escolar. O certame havia sido estruturado em lote único, reunindo 22 veículos, com julgamento pelo menor preço global — modelo que, segundo o representante, restringiria indevidamente a competitividade do processo.
O resultado do julgamento, consolidado no Acórdão nº 00022/2026-1 do Plenário do TCE/ES, traz lições fundamentais para gestores públicos, pregoeiros, assessores jurídicos e empresas fornecedoras que atuam no segmento de transporte escolar e em contratações de serviços complexos. Neste artigo, analisamos os fundamentos da decisão, os critérios utilizados pelo Tribunal e os impactos práticos para quem participa de licitações públicas.
O Caso: Pregão Eletrônico com 22 Veículos em Lote Único
A representação analisada pelo TCE/ES questionava a modelagem de lote único adotada em um pregão eletrônico para contratação de serviços de transporte escolar. O argumento central do representante era de que o agrupamento de 22 veículos em um único item, com julgamento pelo menor preço global, criaria barreiras à participação de pequenas e médias empresas, restringindo a competição e violando o princípio do parcelamento do objeto.
O princípio do parcelamento está consagrado tanto na antiga Lei nº 8.666/1993 quanto na Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), que em seu artigo 40, inciso V, determina que o objeto da licitação deve ser dividido em tantos itens quantos se comprovem técnica e economicamente viáveis, de modo a ampliar a competitividade e possibilitar a participação de um maior número de fornecedores.
No entanto, o relator do caso, Conselheiro Domingos Augusto Taufner, entendeu de forma diferente ao analisar as circunstâncias concretas do certame. Dois elementos foram determinantes para a conclusão pela regularidade da licitação:
- Justificativa técnica prévia e motivada apresentada pela Administração para a adoção do lote único;
- Ampla participação de 12 empresas no certame, afastando qualquer indício concreto de restrição à competitividade.
Esses dois pilares formam a base do entendimento firmado pelo Tribunal, que merece análise detalhada.
Fundamentos Jurídicos: Quando o Lote Único é Admissível?
O TCE/ES foi preciso ao delimitar as condições em que a mitigação da regra do parcelamento é juridicamente admissível. Segundo o Acórdão nº 00022/2026-1, "embora o parcelamento seja a regra nas contratações públicas, admite-se sua mitigação quando demonstrada, de forma prévia e motivada, a inviabilidade técnica e operacional, especialmente em serviços complexos e dinâmicos, como o transporte escolar, em que a fragmentação contratual comprometeria a eficiência, a flexibilidade e o interesse público".
Essa orientação está em plena consonância com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), que há anos admite a adoção de lote único quando a Administração demonstra, de forma fundamentada, que o parcelamento traria prejuízos à execução contratual. Entre os fundamentos mais aceitos estão:
- Necessidade de coordenação operacional unificada entre os veículos ou serviços;
- Risco de incompatibilidade técnica entre diferentes fornecedores;
- Complexidade logística que exige responsabilidade única pelo resultado;
- Possibilidade de redução de custos com a contratação integrada;
- Necessidade de flexibilidade operacional para redistribuição de rotas e veículos.
No caso do transporte escolar, esses argumentos ganham força especial. A gestão de rotas, a substituição de veículos em caso de falha mecânica, o controle de frequência e a segurança dos alunos são elementos que demandam uma gestão centralizada e responsável. A fragmentação contratual entre múltiplos fornecedores poderia criar lacunas de responsabilidade e comprometer a continuidade do serviço público essencial.
Além disso, a Lei nº 14.133/2021 reforça que a decisão sobre a modelagem do certame deve sempre ser precedida de estudo técnico preliminar e termo de referência detalhado, documentos que devem conter a justificativa para a escolha do modelo de contratação adotado. A ausência desses documentos ou a insuficiência de suas justificativas pode, sim, configurar irregularidade.
O Papel da Competitividade como Indicador de Regularidade
Um aspecto especialmente relevante da decisão do TCE/ES é o peso dado à participação efetiva de 12 empresas no certame como elemento de aferição da regularidade do processo licitatório.
Esse entendimento é tecnicamente consistente: a restrição à competitividade é um risco que a regra do parcelamento busca mitigar. Quando, na prática, o certame atrai ampla participação de fornecedores, o risco concreto de restrição se dissolve, e a irregularidade formal perde sua substância.
Essa lógica já foi aplicada em diversas decisões do TCU e de outros Tribunais de Contas estaduais, que reconhecem que a análise da legalidade não pode ser puramente formal, devendo considerar os efeitos concretos da modelagem adotada. Entre os critérios utilizados para avaliar a competitividade real de um certame, destacam-se:
- Número de empresas que retiraram o edital ou acessaram o sistema;
- Número de propostas efetivamente apresentadas;
- Existência de disputa real com redução de preços;
- Ausência de reclamações formais de potenciais licitantes excluídos;
- Compatibilidade do preço contratado com os valores de mercado.
No caso analisado, a participação de 12 empresas em um único pregão é um indicador expressivo de competitividade, especialmente considerando que o mercado de transporte escolar municipal tende a ser regionalmente concentrado.
Impactos Práticos para Gestores e Fornecedores
A decisão do TCE/ES no Acórdão nº 00022/2026-1 traz orientações práticas importantes tanto para os órgãos públicos que elaboram editais quanto para as empresas fornecedoras que participam de licitações de transporte escolar.
Para gestores públicos e pregoeiros:
- A adoção de lote único é juridicamente possível, mas exige justificativa técnica robusta e documentada no processo administrativo;
- O estudo técnico preliminar deve abordar expressamente os motivos pelos quais o parcelamento seria inviável ou prejudicial;
- A ampla divulgação do certame e a atração de múltiplos participantes fortalecem a regularidade da modelagem adotada;
- Em caso de representação ou impugnação, a Administração deve estar preparada para defender tecnicamente suas escolhas.
Para empresas fornecedoras:
- A modelagem em lote único não é, por si só, irregular — é necessário demonstrar que ela causou prejuízo concreto à competitividade;
- Representações baseadas apenas na ausência formal de parcelamento, sem evidências de restrição real, têm menor chance de êxito;
- Empresas de menor porte podem buscar consórcios ou subcontratações como alternativa para participar de certames com lote único de maior porte.
Conclusão: Lote Único com Justificativa é Licitação Regular
O Acórdão nº 00022/2026-1 do TCE/ES consolida um entendimento equilibrado e tecnicamente sólido: a regra do parcelamento existe para proteger a competitividade, não para criar obstáculos formais à Administração. Quando a modelagem em lote único é tecnicamente justificada e o certame demonstra competitividade real, não há irregularidade a ser declarada.
Para o universo das licitações de transporte escolar — serviço essencial, dinâmico e operacionalmente complexo —, essa decisão representa um importante precedente que reconhece as especificidades do setor e a necessidade de gestão contratual unificada.
A lição central para todos os atores do processo licitatório é clara: documente, justifique e demonstre. A fundamentação técnica prévia é o melhor escudo contra questionamentos e o caminho mais seguro para contratações públicas eficientes e juridicamente sólidas. Acompanhe nosso blog para mais análises de jurisprudência atualizada sobre licitações públicas e a Nova Lei de Licitações.
