A licitação pública é a vilã da ineficiência das empresas estatais? Essa provocação, levantada em artigo do ex-ministro Maílson da Nóbrega na revista Veja, gerou um debate técnico e jurídico relevante sobre os limites e as possibilidades do regime de contratações das empresas públicas e sociedades de economia mista no Brasil.
O argumento central aponta que a submissão das estatais às regras de licitação — com seus prazos, impugnações, medidas cautelares e decisões judiciais — retardaria investimentos estratégicos. Como exemplo concreto, cita-se o caso do Banco do Brasil, que teria ficado dois anos impedido de modernizar seu parque de computadores em razão da judicialização de um certame.
O caso é real e os custos de transação são inegáveis. Mas a conclusão de que a competição pública seria, em si, fonte estrutural de ineficiência não resiste a uma análise histórica e jurídica mais cuidadosa. Veja por quê.
Correlação Não É Causalidade: O Que a História das Estatais Revela
Durante expressivo período da história brasileira, as empresas estatais não estavam submetidas a um dever geral de licitar. A Constituição de 1967, com a redação da EC nº 1/69, não impunha expressamente essa obrigação às empresas públicas e sociedades de economia mista. Prevalecia o entendimento de que, por possuírem personalidade jurídica de direito privado, essas entidades poderiam contratar livremente.
O resultado? A ausência de licitação não assegurou eficiência, economicidade ou qualidade às contratações. Tampouco impediu favorecimentos, desperdícios e corrupção.
A Constituição Federal de 1988 representou uma evolução institucional ao estender os princípios da Administração Pública às entidades da Administração indireta e estabelecer o dever de licitar. O reconhecimento foi claro: a personalidade jurídica de direito privado das estatais não elimina a natureza pública dos recursos por elas administrados.
Portanto, atribuir ineficiência à licitação com base em um episódio isolado de paralisação — sem examinar suas causas reais — é metodologicamente inadequado. Um certame mal planejado revela vulnerabilidade institucional, não um defeito estrutural da competição pública.
Lei das Estatais (Lei 13.303/2016): Flexibilidade com Responsabilidade
A crítica ao regime licitatório das estatais frequentemente projeta sobre elas a experiência do antigo modelo da Lei nº 8.666/1993, marcado por elevada densidade procedimental e formalismo excessivo. Esse diagnóstico, porém, ignora uma mudança legislativa fundamental.
A Lei nº 13.303/2016 — a Lei das Estatais — criou um regime próprio, mais compatível com a atuação empresarial, combinando:
- Competição e governança corporativa;
- Integridade e gestão de riscos;
- Autonomia regulamentar para cada entidade;
- Hipóteses de contratação direta e inaplicabilidade da licitação;
- Flexibilidade para negócios em ambiente concorrencial.
Um dos instrumentos mais poderosos — e subutilizados — da lei é o artigo 40, que confere a cada estatal competência para editar seu próprio Regulamento Interno de Licitações e Contratos (RILC). Trata-se de uma deslegalização controlada: a empresa pode estruturar fluxos, competências, procedimentos, mecanismos de controle, soluções digitais e modelos contratuais aderentes ao seu setor de atuação.
O problema identificado na prática é que muitas estatais desperdiçam esse potencial normativo. Algumas reproduzem mecanicamente o texto legal no RILC; outras ainda operam com a lógica da Lei nº 8.666/93 ou tratam a Lei nº 14.133/2021 como se fosse aplicável subsidiariamente — o que não corresponde ao desenho jurídico estabelecido.
Além disso, o artigo 28, §3º da Lei das Estatais afasta o regime licitatório para a comercialização, prestação ou execução direta de produtos e serviços relacionados ao objeto social e para oportunidades de negócio cuja escolha do parceiro esteja associada a características particulares, desde que demonstrada a inviabilidade da competição. Os artigos 29 e 30 disciplinam dispensas e inexigibilidade, oferecendo válvulas jurídicas para evitar desvantagens negociais.
Eficiência e Competição: Valores Complementares, Não Antagônicos
O artigo 173, §1º, III, da Constituição Federal determina que o estatuto jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista discipline suas licitações com observância dos princípios da Administração. O artigo 37, XXI, associa a contratação pública à igualdade entre concorrentes.
O artigo 31 da Lei nº 13.303/2016 concretiza essa moldura: o processo licitatório deve realizar a função social da estatal, assegurar a seleção da proposta mais vantajosa e evitar sobrepreço e superfaturamento, tudo submetido aos princípios da eficiência, economicidade e competitividade.
Eficiência, vale reforçar, não se reduz à velocidade. Uma compra instantânea, porém cara, inadequada, vulnerável à captura ou desconectada da estratégia empresarial, não é eficiente. Celeridade é apenas uma dimensão da boa administração.
Também é metodologicamente inadequado comparar estatais a empresas privadas sem considerar seus distintos formatos e finalidades:
- Estatais nem sempre são criadas com objetivo exclusivo de lucro;
- Empresas públicas que prestam serviços públicos operam com foco no oferecimento do serviço à população, inclusive a segmentos de menor poder aquisitivo;
- Quando o Estado atua em esfera originalmente reservada ao particular, o impulso pode ser regulatório — corrigir falhas de mercado, suprir ausência de atores privados ou combater concentração.
O TCU reconheceu, no Acórdão nº 2.279/2019 — Plenário (Rel. Min. Augusto Nardes), que o conjunto de regras da Lei das Estatais permite otimizar as contratações, confirmando que o regime foi desenhado para combinar competição com eficiência operacional.
Judicialização e Ineficiência: Onde Está o Problema Real?
A judicialização de certames é um sintoma que exige diagnóstico preciso, não supressão da competição. O acesso à justiça não pode ser tratado como anomalia — há impugnações oportunistas, mas também há editais restritivos, critérios ambíguos e previsões frágeis.
A resposta eficiente à judicialização começa antes da publicação do edital, com:
- Planejamento tempestivo e plano de contratações integrado;
- Consulta republicana ao mercado;
- Especificações funcionais e critérios verificáveis;
- Matriz de riscos bem estruturada;
- Motivação clara das escolhas;
- Diálogo precoce entre área demandante, compras, jurídico, integridade e controle interno.
A demora nos processos também precisa ser medida com precisão. Indicadores de prazo devem distinguir o tempo interno de planejamento, o processamento competitivo, a fase recursal, o período de suspensão judicial e o tempo gasto com retrabalho. Sem essa decomposição, a organização atribui à licitação atrasos que foram, na verdade, produzidos por requisições tardias, alterações sucessivas do objeto, pareceres inconclusivos ou ausência de gestão.
Na raiz de todos esses problemas está a necessidade de profissionalização dos agentes públicos. A construção de editais tecnicamente sólidos, a capacidade de identificar falhas, a definição precisa do objeto e a fiscalização contratual dependem de formação adequada e capacitação permanente.
Para a próxima década, tecnologia e inteligência artificial podem apoiar pesquisa de mercado, consolidação de dados históricos, identificação de riscos, comparação de documentos e monitoramento de jurisprudência — desde que sobre bases oficiais, atualizadas e auditáveis. A tecnologia apoia, mas não substitui a responsabilidade do gestor.
Conclusão: Competir Melhor, Não Deixar de Competir
A concorrência pública não é, em si, a razão da ineficiência das empresas estatais. Pode ser mal desenhada, conduzida com formalismo desnecessário ou judicializada de modo abusivo — mas nenhuma dessas patologias autoriza transformar o remédio em causa geral da doença.
A Lei nº 13.303/2016 completou sua primeira década oferecendo um arcabouço robusto: conformidade, regulamentos próprios, integridade, controles e matrizes de risco. O desafio para os próximos anos é converter essa estrutura em inteligência de compras — usando o RILC como ferramenta real de governança, integrando planejamento estratégico às contratações e formando equipes capazes de extrair o máximo do regime de flexibilidade já disponível em lei.
A pergunta adequada, portanto, não é se as estatais seriam mais eficientes sem concorrência pública. É por que algumas delas não conseguem transformar a liberdade responsável que a lei já oferece em boas contratações. Essa resposta está na gestão, no planejamento e na capacitação — não na supressão da competição.
