Introdução: O Debate sobre a Garantia de Proposta em Licitações Públicas

A garantia de proposta é um mecanismo de gestão de riscos previsto no artigo 58 da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) que tem gerado discussões relevantes entre órgãos públicos, fornecedores e especialistas em contratações governamentais. Recentemente, o Tribunal de Contas da União (TCU) proferiu decisão importante sobre o tema através do Acórdão nº 1.128/2026, julgado em 06 de maio de 2026, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler.

O caso analisado envolveu uma concorrência eletrônica para contratação de obra de engenharia em que uma licitante apresentou a proposta mais vantajosa, mas foi desclassificada por não ter apresentado a garantia de proposta antes da abertura da sessão de lances. A representante alegou ausência de fundamentação legal para a exigência e restrição indevida à competitividade.

Essa decisão é particularmente relevante porque o TCU não apenas validou a exigência, mas também identificou lacunas operacionais e jurídicas na implementação do instituto que comprometem a segurança jurídica e a competitividade dos certames. O Tribunal expediu recomendações específicas ao Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos e à Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU) para aperfeiçoar o uso dessa garantia.

Compreender essa decisão é fundamental para gestores públicos, fornecedores e profissionais de licitações que precisam navegar com segurança pelas exigências da nova lei.

O Fundamento Legal: Artigo 58 da Lei 14.133/2021

O artigo 58 da Lei 14.133/2021 autoriza expressamente a exigência de garantia de proposta como requisito de pré-habilitação, devendo ser apresentada no momento da apresentação da proposta. A lei limita essa garantia a até 1% do valor estimado da contratação, estabelecendo um parâmetro claro para sua fixação.

Na decisão analisada, o TCU reconheceu que a exigência encontra respaldo legal inequívoco e que, estando expressamente prevista no edital, a desclassificação da licitante decorreu do descumprimento de regra objetiva. O Tribunal destacou que a garantia constitui mecanismo legítimo de gestão de riscos, destinado a assegurar a seriedade das ofertas e prevenir comportamentos oportunistas.

Contudo, o TCU ressalvou que a cláusula não foi suficientemente motivada no edital analisado. Apesar disso, entendeu que tal falha não invalida a exigência, considerando sua plausibilidade jurídica e a inexistência de restrição concreta à competitividade no caso específico, em que houve ampla participação no certame.

Esse reconhecimento de validade jurídica, mas com ressalvas quanto à motivação, evidencia a necessidade de maior clareza e rigor na elaboração de editais que incluam essa exigência.

A Controvérsia do Momento de Apresentação: Pré-Habilitação vs. Fase de Lances

Uma das questões mais relevantes enfrentadas pelo TCU foi a interpretação do momento adequado para apresentação da garantia. O artigo 58 da lei permite duas leituras possíveis:

• Primeira interpretação: Exigência após a fase de lances, com a proposta final, permitindo ao licitante conhecer o valor de sua proposta antes de constituir a garantia;
• Segunda interpretação: Desde o cadastramento da proposta inicial, antes da disputa de lances, como requisito de pré-habilitação e participação válida no certame.

O TCU, em juízo preliminar, alinhando-se à segunda corrente, entendeu que, por se tratar de requisito de pré-habilitação, a garantia deve ser exigida desde o início do certame, como condição de participação válida. Essa interpretação reforça a função de filtro e prevenção a comportamentos oportunistas, evitando que licitantes participem do certame sem demonstrar comprometimento real com a proposta.

Essa posição do TCU é importante porque estabelece uma presunção de validade para editais que exijam a garantia desde o cadastramento das propostas. Contudo, essa interpretação gera desafios práticos significativos, especialmente quanto à compatibilização com o sigilo do orçamento estimado.

Os Desafios Práticos Identificados pelo TCU

O TCU identificou questões práticas críticas que comprometem a implementação adequada do instituto. A primeira e mais relevante é a compatibilização com o sigilo do orçamento estimado.

Conforme destacado na decisão, o artigo 58 limita a garantia a até 1% do valor estimado da contratação. Contudo, se o valor estimado não for divulgado (como exigido pelo regime de sigilo), o licitante não consegue aferir com precisão o montante a ser garantido. Isso gera insegurança jurídica e risco de apresentação de garantia em valor inferior ou superior ao devido.

Tal cenário pode conduzir à desclassificação por erro meramente formal, sem qualquer relação com a capacidade técnica ou econômica do licitante. Além disso, essa incerteza potencialmente restringe a competitividade, desestimulando a participação de fornecedores que não conseguem calcular com precisão o valor da garantia.

O TCU também apontou limitações operacionais dos sistemas eletrônicos, particularmente da plataforma Compras.gov.br, que dificultam a viabilização da exigência no momento inicial do certame. Essas limitações técnicas comprometem a implementação prática da garantia conforme interpretada pelo Tribunal.

Adicionalmente, o TCU destacou a necessidade de procedimentos claros para execução da garantia, a qual não deve ocorrer de forma automática. É imprescindível verificação administrativa e respeito ao contraditório mínimo, garantindo ao fornecedor oportunidade de se manifestar antes da execução.

Recomendações do TCU para Aperfeiçoamento do Instituto

Diante dos desafios identificados, o TCU expediu recomendações específicas para aperfeiçoar o uso da garantia de proposta nas contratações públicas.

O Tribunal recomendou ao Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos que:

• Promova ajustes na plataforma Compras.gov.br para viabilizar a apresentação da garantia desde o cadastramento das propostas;
• Edite regulamentação específica sobre o tema, estabelecendo critérios e procedimentos claros.

À Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU), recomendou o aprimoramento das minutas padronizadas para disciplinar aspectos relevantes do instituto, incluindo:

• Momento de apresentação da garantia de forma inequívoca;
• Compatibilização com o sigilo do orçamento estimado, resolvendo a questão da divulgação do valor máximo da garantia;
• Critérios para execução da garantia, incluindo procedimentos administrativos e respeito ao contraditório;
• Tratamento da garantia em casos de suspensão do certame, evitando perdas injustificadas aos fornecedores.

Essas recomendações evidenciam a necessidade de maior segurança jurídica e uniformização na aplicação do artigo 58 da Lei 14.133/2021.

Impactos Práticos para Órgãos Públicos e Fornecedores

A decisão do TCU e suas recomendações têm implicações significativas para gestores públicos e fornecedores:

Para órgãos públicos: A decisão valida a exigência de garantia de proposta como mecanismo legítimo de gestão de riscos, mas impõe a necessidade de fundamentação clara no edital e compatibilização com as regras de sigilo. Órgãos devem aguardar os aperfeiçoamentos recomendados antes de implementar a exigência de forma ampla.

Para fornecedores: A garantia de proposta representa um custo adicional e uma barreira à participação, especialmente para pequenas empresas. Contudo, a decisão reconhece que essa exigência não é automaticamente ilegal, desde que devidamente fundamentada e implementada com segurança jurídica.

A compatibilização com o sigilo do orçamento estimado é particularmente importante, pois afeta diretamente a capacidade do fornecedor de calcular o valor da garantia. Fornecedores devem exigir clareza sobre esse ponto antes de participar de certames que incluam essa exigência.

Conclusão: Rumo à Maturação do Instituto

O Acórdão TCU 1.128/2026 representa um passo importante na maturação da aplicação da garantia de proposta sob o regime da Lei 14.133/2021. O Tribunal validou o instituto como mecanismo legítimo de gestão de riscos, mas identificou lacunas críticas que comprometem sua implementação prática.

As recomendações expedidas ao Ministério da Gestão e à CNLCA/AGU/CGU são fundamentais para resolver questões práticas e jurídicas pendentes, especialmente a compatibilização com o sigilo do orçamento estimado, o momento adequado de apresentação e os procedimentos de execução.

Recomendações práticas: Gestores públicos devem aguardar os aperfeiçoamentos na plataforma Compras.gov.br e nas minutas padronizadas antes de ampliar o uso da garantia de proposta. Fornecedores devem exigir clareza e fundamentação adequada quando se depararem com essa exigência em editais.

A próxima fase será a implementação das recomendações do TCU, que deve resultar em maior segurança jurídica e uniformização nas contratações públicas brasileiras.